欧盟遣返条例立法未完成：遣返枢纽已写入文本，马耳他仍在推动落地
欧盟关于第三国国民遣返的新立法，正在成为《移民与庇护公约》之后最受关注的一份文件。二〇二六年六月一日，欧盟理事会与欧洲议会谈判代表就《遣返条例》达成临时政治协议；六月十七日，欧洲议会以四百一十八票赞成、二百一十八票反对、三十票弃权通过其一读立场。但截至九月下旬，这部条例仍未完成立法程序，仍待理事会正式通过并在《欧盟官方公报》刊登后才能生效。协议内容与生效法律之间，目前还存在一段距离。
这部条例要取代的是二〇〇八年的《遣返指令》。指令时代的体制由二十七个国家系统拼接而成，各国对遣返决定的签发标准、执行力度与救济安排差异明显。条例改用“规章”这一形式，目标是在成员国之间形成一套更统一的规则。欧盟机构给出的问题清单很直白：每年约有五十万份遣返决定被签发，但真正执行的只占少数，欧盟委员会口径下的有效遣返率在二〇二五年约为百分之二十八。把三分之二以上的决定变成纸面文书，是推动这次立法的最主要动因。
条例的核心机制是“欧洲遣返令”与跨国互认。按协商文本，自二〇二七年七月一日起，一个成员国签发的遣返决定必须在其余成员国获得承认与执行。这一条直接针对长期存在的操作空间：被一国拒签的人只要越过一个内部边界，往往就能在新的成员国重新启动程序。随之而来的是对当事人义务的强化，被要求离境者须配合身份核实与证件办理，不配合可能导致国家津贴减少、自愿返回激励被取消，在符合国内法的情况下还可能面临刑事后果。入境禁令的期限也被拉长，被认定为安全威胁者可超过十年甚至不设期限。拘留方面，协商文本允许在个别评估基础上最长拘留二十四个月，并在特定情形下再延长六个月；欧盟《遣返指令》原本的上限是十八个月。上诉的自动中止效力受到限制，但不推回原则相关案件除外。
最受争议的部分是第三国遣返枢纽。协商文本第十七条允许成员国依据与第三国签订的协议或安排，把已被签发最终遣返决定的人送往该国，该设施既可作为最终目的地，也可作为继续向前的转移中心。需要说清的是，条例只提供法律基础，不指定任何具体国家，也不预设统一的运营模式。此前，委员会文本把带未成年人的家庭排除在这一机制之外，最终妥协文本允许转移此类家庭，议会谈判方在理事会压力下接受了这一调整；独自一人的未成年申请人则被明确排除在第十七条机制之外。
法律基础有了，地址却还没有。意大利在阿尔巴尼亚建成的两个中心，二〇二五年大部分时间因本国法院裁定而空置；英国此前与卢旺达的安排已经终止；据欧洲媒体梳理，西巴尔干与北非一些国家的政府私下向欧盟使者表示，不愿意接收与自己没有关联的第三国国民，无论对价高低。这让条例的招牌工具暂时停留在条文层面。与此同时，仍留在文件中的实质内容是互认义务、配合义务与拘留规则的收紧，这些不需要任何第三国点头就能执行。理事会与议会在十月还有会议安排，公约落地时间表则延伸至二〇二七年六月。
马耳他在这一议题上的立场相当清晰。内政、安全、改革与平等部长贝丁菲尔德在八月休达事件后出席欧盟内政理事会紧急会议时，呼吁更快、更有效地使用现有工具，同时明确支持“遣返枢纽”这一方案；在六月于罗马举行的地中海四国内政部长会晤中，马耳他与意大利、塞浦路斯、希腊一起把自愿返回、打击偷渡网络与外部边境管控列为共同优先事项。马耳他反复强调的两点是：作为首次入境国，团结机制不应是自由裁量的善意；遣返成效不足是公约能否成立的关键短板。
对第三国国民而言，这部条例的影响不在抽象的布鲁塞尔议程里，而在几个可以预判的方向上。一是遣返风险的跨境化：在一国被签发遣返决定后，转往另一成员国不再能自动重置身份状态，且在申根信息系统中的记录会让后续签证与居留申请更难通过。二是超期停留的成本上升：配合义务被写入法律，缺少可解释的离境安排会加剧后果。三是身份维护的连续性更重要，包括居留许可的按时续签、住址与用工信息的及时更新、以及与获批条件一致的合规记录。四是自愿返回仍被保留为优先选项，并配有重新融入支持，这在程序上通常比强制遣返的后果更轻。
接下来值得跟踪的节点是：理事会是否在十月完成正式通过、条例在公报刊登后的适用节奏、首批枢纽协议的谈判进展，以及成员国在互认义务生效前对国内法的调整方式。在这些节点落定之前，任何关于“遣返大规模提速”的说法都还需要打上时间戳。
本文引用于：欧盟理事会与欧洲议会关于《遣返条例》的公开文件、欧盟庇护局立法进展数据库及相关公开报道。